Thierry Grosbois: L’Union Benelux face aux fraudes frontalières 1945-1960

Thierry Grosbois est chargé de cours associé à l’Université du Luxembourg.
La communication présente a été réalisée dans le cadre de la première journée d’étude du projet FRAUDE le 29 mai 2015.
Notre contribution porte sur la période couverte par l’ouverture des archives de l’Union Benelux, soit entre 1945 et 1960, décision qui a permis l’édition, en 2001, d’un volume copieux de documents diplomatiques belges relatifs à l’Union, à la sélection desquels j’ai collaboré activement.

Au cours des vingt années postérieures à la mise en vigueur de l’Union Benelux après la guerre, les fraudes frontalières portaient essentiellement sur les produits agricoles, tandis que la répression douanière était principalement orientée à l’encontre de ce type de trafic, à la fois aux frontières extérieures de l’Union (essentiellement la France) et aux frontières intérieures, et ce malgré l’instauration d’un tarif douanier commun, le 1er janvier 1948. La communauté tarifaire instaurée en 1948 ne signifiait aucunement la levée des contrôles douaniers aux frontières belgo-luxembourgeoises et belgo-néerlandaises. Notamment en raison de la persistance de trafics illicites portant sur des produits agroalimentaires.

Officiellement, le Benelux avait pour objectif de réaliser une union économique et d’assurer la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Les divergences de la politique agricole menée au sein de l’UEBL et des Pays-Bas constitueront cependant le principal frein à la réalisation de l’union économique Benelux.

Plus d’une fois, il a été suggéré à titre de boutade à l’époque, que les Néerlandais étaient concernés par l’intégration européenne seulement lorsque celle-ci leur permettait de vendre plus de fromages sur le marché européen. Cette affirmation contient une part de vérité, car la production agricole et les exportations de produits agroalimentaires étaient cruciales pour l’équilibre de l’économie néerlandaise et le rétablissement du déficit de la balance des paiements.

Avant la seconde guerre mondiale, les marchés d’exportation traditionnels de l’agriculture néerlandaise comportaient la Grande-Bretagne, l’Allemagne, et l’UEBL.

Les années d’après-guerre ne changèrent pas grand-chose à cette situation, sauf en ce qui concerne le marché allemand, qui reste fermé aux exportations néerlandaises jusqu’à la conclusion du traité commercial bilatéral de septembre 1949. Mais le redressement économique ouest-allemand fut très rapide, au point que la RFA devient, au cours des années 50, le principal marché d’exportation des produits agricoles néerlandais. Ce qui tend à rendre moins séduisant, du point de vue agricole néerlandais, le marché Benelux.

Le marché britannique, moins attractif, parce que soumis à une plus forte compétitivité et, dès lors, à des prix moins avantageux, est resté au cours de la décennie des années 50 le second débouché des produits agricoles néerlandais.

L’agriculture néerlandaise est connue à juste titre comme l’une des plus productive et des plus efficiente au monde. L’objectif majeur de la politique agricole des Pays-Bas d’après-guerre, conduite par le ministre Sicco Mansholt, consiste à assurer un revenu économiquement et socialement correct aux agriculteurs, ce qui nécessite la promotion d’une agriculture compétitive. L’étroitesse de l’espace agraire exploitable par rapport à la main d’oeuvre disponible a rendu nécessaire le choix d’une production intensive.

Les fondateurs du Benelux à Londres pendant la seconde guerre, les deux ministres des Finances C. Gutt et J. Van den Broek, considéraient l’économie industrialisée de l’UEBL comme complémentaire à l’agriculture spécialisée caractéristique des Pays-Bas. Leur idée fondatrice était inspirée des principes traditionnels du libre-échange, en considérant l’adoption d’un tarif douanier commun comme le premier pas vers une union économique assurant la division internationale du travail : l’UEBL allait pourvoir le marché hollandais en produits industriels, tandis que les Pays-Bas fourniraient l’UEBL en produits agricoles.

Cette vision idéaliste, propre aux gouvernements en exil à Londres, n’allait pas résister aux réalités économiques de l’après-guerre et aux intérêts divergents des lobbys agroalimentaires. L’idée d’une union économique avec les Pays-Bas a déjà été critiquée en 1944, à l’occasion d’une réunion en Belgique occupée d’un groupe d’études économiques, par les représentants des organisations agricoles, qui craignaient la répétition de la situation des années 30, où les Pays-Bas exportaient à des prix de dumping le beurre excédentaire vers la Belgique. Le secteur agricole belge et luxembourgeois était orienté principalement vers la satisfaction des besoins du marché domestique. L’appareil législatif belge et luxembourgeois dans le domaine agricole ne favorisait pas l’interventionnisme étatique ni l’organisation professionnelle d’initiative publique. Par contre, depuis les années 30, et sous la pression influente des organisations agricoles, les gouvernements belge et luxembourgeois ont adopté une politique protectionniste destinée à réserver les marchés nationaux respectifs aux producteurs locaux. Immédiatement après la guerre, en raison des pénuries alimentaires persistantes, les agriculteurs domestiques reçurent, en Belgique et au Luxembourg, un prix plus élevé pour leur production. Dès lors, les incitants à rationaliser les marchés agricoles, sous les effets de la concurrence, et de réduire les coûts et les prix, restèrent limités, de même que la capacité d’exportation. Au contraire, les fermiers néerlandais sont incités à produire au prix le plus bas possible, car les produits étaient destinés à l’exportation. En matière agricole, l’on peut dès lors comprendre pourquoi le Benelux peut être qualifié de cas d’école ou de laboratoire de l’Europe, dont l’Histoire peut servir à comprendre et interpréter l’actualité.

Puisque les agricultures nationales n’étaient pas complémentaires, il est facile de comprendre pourquoi la Belgique et le Grand Duché n’étaient pas prêts à absorber les surplus hollandais vendus à prix de dumping. Le niveau des prix à l’exportation des produits agricoles néerlandais aurait pu, en cas de libre échange entre les trois pays, mettre en difficulté la production belge et luxembourgeoise au point de provoquer la révolte des agriculteurs. Les différences de niveau de prix, liés aux coûts de production, constituaient l’obstacle majeur à une intégration des marchés agricoles du Benelux. La politique économique et sociale belge se traduisait par des salaires plus élevés, de même que des taxes et des cotisations sociales supérieures à celles prévalant aux Pays-Bas. Le niveau des salaires luxembourgeois était un peu plus élevé qu’en Belgique, en raison d’une pénurie relative de main-d’oeuvre dans la sidérurgie. Le niveau des prix des produits agricoles avait des répercussions directes sur le niveau des prix de vente de l’alimentation en Belgique et au Grand Duché, ce qui touchait principalement les familles les plus pauvres.

Le niveau des salaires pratiqué au sein de l’UEBL à la fin des années 40 était de 40% plus élevé en moyenne qu’aux Pays-Bas. Le niveau des prix agricoles comportait une différence de 20%. Le niveau plus élevé des prix de l’alimentation induisait les salariés à exiger des rémunérations plus élevées, pesant à terme sur la compétitivité de l’ensemble de l’économie belge, comme cela va se révéler dès le milieu des années 50.

La politique agricole du Benelux ne fut jamais commune, car le protocole agricole signé en 1947, avant la mise en vigueur de l’union douanière le 1er janvier 1948, allait servir aux ministères de l’agriculture belge et luxembourgeois pour maintenir le protectionnisme agricole à l’encontre des Pays-Bas, et ce jusqu’au début des années 60, ce qui constituera la principale raison empêchant la signature du traité d’union économique Benelux, initialement prévue en 1950, reportée à l’année 1951, mais finalement conclu en 1958 et mis en vigueur en 1960, soit après la signature des Traités de Rome. Au sein du Benelux, les gouvernements belge et luxembourgeois permirent entre 1947 et 1960, l’importation de produits agricoles néerlandais uniquement dans le cadre de quotas et moyennant le respect de prix minima correspondant au niveau moyen des prix pratiqués pour les mêmes produits sur le marché belgo-luxembourgeois. Ces prix minima respectés par les exportateurs néerlandais limitaient fortement la concurrence et empêchaient la baisse de prix agricoles en Belgique et au Luxembourg suite à l’ouverture du marché Benelux. Il est très important de remarquer que la politique de soutien des prix constituait l’essentiel de la politique agricole du Benelux. Elle transposait ainsi la politique des prix déjà pratiquée au niveau national par la Belgique et le Luxembourg.

Il est intéressant de constater que lors de l’établissement de la PAC au sein de la CEE, les Etats protectionnistes, tels que la Belgique, le Luxembourg et la France, insisteront afin que le marché commun agricole soit organisé autour du soutien des prix agricoles, censés assurer un niveau de vie décent aux agriculteurs. La PAC a provoqué des excès en matière de politique des prix : surproduction agricole, niveau des prix agricoles européens trop élevés par rapport au niveau du marché mondial, protectionnisme, dépense budgétaire communautaire considérable dans l’agriculture au détriment d’autres secteurs de l’économie plus porteurs en terme d’emploi, politique de subsides incitant les agriculteurs au productivisme au détriment de la qualité, etc…

La politique des prix de la PAC ne constitue pas une originalité, mais est l’héritière directe des politiques de soutien des prix développées par les Etats nationaux européens en réaction à la crise des années 30, et qui se sont renforcées sous l’Occupation en raison des difficultés de ravitaillement, ainsi qu’après la guerre suite à la pression des lobbys agricoles. Du point de vue de l’intérêt général, c’est-à-dire celui du consommateur, une politique agricole assurant la liberté des prix aurait permis d’assurer une baisse des prix des produits alimentaires. Une politique structurelle, qui fut longtemps négligée, aurait permis à l’Europe d’adapter son agriculture aux exigences du marché mondial, tout en restant exigeante sur la qualité des produits par des contrôles réellement efficaces, organisés sous l’égide des ministères de la santé plutôt que sous la coupe des ministères de l’agriculture.

Les politiques agricoles protectionnistes ont également eu des effets pervers moins connus, tels que l’organisation systématique d’un marché parallèle, directement héritier du marché noir que tous les pays avaient connu sous l’Occupation pendant la seconde guerre mondiale. Les divergences flagrantes de niveau des prix et salaires au cours des décennies 1940 et 1950 entre les Pays-Bas, l’UEBL et la France, maintenus par des politiques non harmonisées entre ces Etats, ont permis le développement spectaculaire d’une fraude frontalière généralisée dans le domaine des produits agroalimentaires. Ce qui semble démontrer que l’inadéquation des politiques agricoles et la segmentation des marchés ont été contournées par un marché parallèle florissant, favorisant la fraude. La fraude semble ainsi être le symptôme ultime d’une politique publique inadéquate à la réalité économique et sociale. La fraude a été initiée par l’inadaptation de la politique suivie aux besoins du marché. La politique douanière du Benelux s’est donc heurtée à une forte résistance, illustrée par la fraude transfrontalière alimentée par les différences de prix et salaires.

Cette fraude transfrontalière était d’autant plus développée qu’elle correspondait à une tradition historique remontant loin dans le temps, à la contrebande de l’époque moderne qui caractérisait la zone frontalière entre le Royaume de France et les anciens Pays-Bas. Elle n’a donc pas été générée par l’établissement de l’Union Benelux, mais elle apparaît de plus en plus anachronique au début de la construction européenne censée ouvrir progressivement les frontières aux échanges de biens, de services et de personnes. De plus, les frontières franco-belges et belgo-luxembourgeoise, et dans une moindre mesure belgo-néerlandaises, ont été longtemps perçues par les populations locales à proximité comme purement artificielles, car héritées de guerres et de traités internationaux divisant le territoire et les populations ayant de nombreux liens linguistiques, historiques, économiques et familiaux antérieurs. La révolution belge de 1830 et le partage de 1839, divisant les anciens Pays-Bas en trois Etats, ont encore accentué ce phénomène. Ces frontières parfois perçues comme artificielles et, en tout cas, non délimitées selon des obstacles naturels, favorisent la transgression lorsqu’il existe un intérêt économique au passage à l’acte.

L’Union Benelux étant dotée d’un tarif douanier commun dès 1948, et la politique douanière ainsi que la politique de commerce extérieur étant désormais gérées à ce niveau, la répression des fraudes frontalières est au coeur des discussions multilatérales entre les trois administrations des douanes. Les premiers contacts entre les trois administrations des douanes ont été très précoces, dès août 1945, soit quelques mois après la Libération du Nord des Pays-Bas. Le Conseil administratif des douanes de l’Union Benelux (CAD) inaugure ses travaux un an plus tard, le 13 mai 1945. C’est à ce niveau, ainsi qu’au sein des commissions qui en dépendent qu’est coordonnée l’action des douanes à l’encontre des divers trafics transfrontaliers. Selon les documents du CAD, les trafics les plus lucratifs et les plus intenses concernent notamment le bétail sur pied ainsi que le beurre. L’intensité du trafic à la frontière belgo-néerlandaise s’explique par les prix de vente nettement supérieurs en Belgique qu’aux Pays-Bas. Le trafic de beurre transite frauduleusement par des voitures automobiles équipées de cachettes et parfois blindées, et par camions, dont les chauffeurs n’hésitent pas à passer outre de la frontière en mettant parfois en danger les agents des douanes. Le trafic de bétail sur pied s’effectue souvent de nuit par des chemins dérobés entre deux fermes situées à proximité de la frontière. Le bétail est ensuite abattu clandestinement en Belgique et vendu sous la forme de viande sur le marché intérieur. Les profits illicites importants liés au différentiel de prix expliquent les risques encourus. Les fraudes portent sur d’autres produits agroalimentaires tels que le café et l’alcool, mais dans une proportion moindre.

Les services douaniers du Benelux, entre lesquels la coopération transfrontalière s’améliore constamment tout au long des années 1950, ne parviendront jamais à éradiquer complètement ce trafic, car la politique de répression aurait exigé des moyens hors de proportion avec l’enjeu.

Les trafics de produit agroalimentaires se tarissent d’eux-mêmes vers le milieu des années 1960, en raison du rapprochement du niveau des prix et salaires entre les Pays-Bas, d’une part, et l’UEBL d’autre part. D’après les témoignages oraux recueillis auprès des trafiquants eux-mêmes, les bénéfices engrangés ne valaient plus les dangers encourus. D’autres trafics se substitueront par la suite au beurre et au bétail, puisque certains trafiquants se reconvertiront dans le trafic de drogues à la fin des années 1960, tandis que la majorité d’entre eux arrêtent ce métier clandestin.

Dans les régions frontalières, la mémoire populaire conserve néanmoins jusqu’à aujourd’hui la trace du « smokkelaar ». On la retrouve dans le folklore local, dans les chansons populaires, et même au cinéma.


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